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人民法院参与乡村法治治理的困境和司法策略
发布日期:2020-04-30 访问量:

农业强不强、农村美不美、农民富不富,决定着亿万农民的幸福感和获得感。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。以习近平同志为核心的党中央从党和国家大局出发,在党的十九大会议上作出实施乡村振兴的战略部署,对于解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾具有重大而深远的意义,要求全党全社会卯足干劲、狠抓落实、齐抓共管,为实现乡村的全面振兴而奋斗。

在社会主义新时代,在我国经济发展中占有重要地位的广大乡村与城市发展比较,动力不足,出现了诸如“空心村”、“老人村”、“儿童村”等一系列问题,中共中央国务院聚焦“三农”问题,出台《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》,为乡村综合治理、乡风培育、生态环境等方面作出规划,加快乡村治理,促进乡村发展,实现乡村振兴。最高人民法院印发《关于认真学习贯彻〈中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见〉的通知》,要求各级人民法院充分发挥职能作用,为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障。

在农村这片广阔天地,人民法院大有可为。作为国家审判机关,肩负着为乡村治理助力护航的职责使命,为乡村振兴战略提供支撑和力量,通过化解“三农”纠纷,释法明理,传播公平正义和程序正义价值理念,担当“助力者”和“保障者”营造法治氛围和法治体系。因此,人民法院要深刻认识到参与乡村法治治理的必要性和重要性,依法妥善处理乡村振兴实施过程中的各类矛盾纠纷,找准新时代乡村振兴的法治需求,为建设平安乡村、法治乡村、美丽乡村和文明乡村提供司法服务和保障,在全社会营造学法懂法护法用法环境和氛围,推进乡村法治治理体系和能力现代化。

法治思维方式要求程序公正和实体公正,要求法官和当事人严格遵循法律规范解决诉讼纠纷。乡村群众的文化水平整体不高,大部分人没有系统学习法律,对诉讼程序比较陌生,法治思维还没有建立起来,人民群众和法院、法律有一定的距离感。其次,乡村自古就是“熟人社会”,乡土人情观念浓厚,产生纠纷后,习惯借助熟人或者有威望的人来调和。另一方面,由于网络通讯的发达,部分农村群众又产生了“信访、信闹、信媒体”的思想,希望通过把事情闹大来引起相关领导的重视和新闻媒体的关注,用法律武器捍卫自身权利的观念比较淡薄,习惯于无诉无讼。另外,不少基层干部、基层群众缺乏法律意识和维权意识,这使得人民法院在参与乡村综合治理、助力乡村振兴过程中有时无法有效推动法治工作的开展。

我国是法治社会,大力倡导法治保障社会秩序稳定和人民群众利益不受侵犯的作用越来越重要,司法审判与司法救济逐渐体系化与常态化,特别是在全面推进依法治国的大背景下,案件数量和诉讼需求可能出现爆发式的增长。但对于乡村地区来说,人口分布较为分散,甚至一些乡村处于较偏远的山区,司法服务与乡村逐渐增长的法律需求不太匹配,法院和乡村的联系不够通畅,司法服务方式单一化,从而导致司法服务虽然已逐步向乡村渗透,但服务人民群众的“最后一公里”的路径仍然不够通畅,与乡村群众的基本法律需求不相适应。

法院参与乡村法治治理,需要与多方主体协同合作,形成立体全面系统的体系为乡村振兴保驾护航。司法审判服务乡村治理一个重要的内容就是建立完善的矛盾协调化解机制,在事前、事中、事后三个环节通过多方主体参与和多元手段化解纠纷。目前司法服务乡村治理多元联动力量不足,尚未形成完善的多方化解纠纷机制,使得法院在加强司法审判、服务乡村振兴过程中面临较大困难。从保障机制方面看,法院参与乡村治理需要实体平台和网络平台支撑,需要人力、物力、财力等支持,目前人民法院在整合专业人才、基础设施和专业人才等方面力不从心,实体与互联网、“智慧法院”的融合建设也比较缓慢,不能为乡村治理提供坚强有力的支持。

理论知识深厚、专业技术过硬的法律人才是乡村振兴的有力实施者,也是参与乡村治理的“智囊团”。服务乡村的法律人士要求更高:一方面要熟悉乡村实际,懂得乡土人情和乡村特有的生活方式和交往方式,热爱乡村热爱基层;另一方面在具备扎实的专业知识和专业素养基础上要与乡土人情相结合,用老百姓听得懂、能理解的方式将法理和情理融合以解决矛盾纠纷;另外,法律人士既要掌握互联网和现代技术设备,也要懂得借助乡村内部力量,比如德高望重者、村民委员会等。但是,目前具备以上条件又热爱乡村愿意扎根基层的法律人才不多,这与乡村日益增长的法律需求向矛盾,影响着乡村振兴的进程。现实情况是许多优秀的法律人才更愿意到发达城市工作,愿意回到乡村扎根基层的法律人士甚少,导致乡村法律人才储备不足。

为“三农”派驻服务官开展法律服务活动,加强沟通会商,听取“三农”专家意见建议,把握“三农”司法需求。对案件审理中发现的“三农”经营、管理风险,通过走访、座谈、电话等形式及时给予提示,提出风险防范建议,引导“三农”在法治轨道上健康发展。完善服务,开辟绿色诉讼通道。严格落实立案登记制,做到“有案必立、有诉必理”, 对涉“三农”诉讼案件,立案时加注“绿标签”,开辟快速受理、快速审理、快速执行的“绿色通道”,做到当天立案受理、当天移送审理或移送执行,相关部门全程跟踪问效。大力推动自主立案、网上立案、跨域立案等网上服务,以实现跨域立案为突破口,推动跨域诉讼服务全面铺开,切实解决“三农”异地诉讼不便等问题。坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,强化多元解纷机制建设,做好诉源治理。要充分发挥人民调解、民商事调解、行政调解、行业调解优势,加大与司法行政机关、仲裁机构协调配合力度,扎实做好在线调解、线下调解和司法确认等各项工作,在平衡各方利益的前提下实质性化解纠纷,巩固诉源治理成效。根据“繁简分流、简案快审、繁案精审”的要求和标准,完善简单案件与复杂案件的区分标准和分流规则,立案部门建立信息化自动识别分案系统,根据案件具体情况,及时区分案件繁简程度进行分流,做到简案快审、繁案精审。对于繁简程度难以及时准确判断的案件,立案、审判及执行部门要及时协商沟通,精准识别,高效审理。

人民法院在偏远乡镇或人口众多的村庄与乡村行政或司法机构合力建设诉讼便民联系点,在乡村内部聘请联络员,形成派驻法官、司法行政人员联和联络员为支撑的便民诉讼网络系统,拓宽民意表达渠道,推进司法为民、服务于民的长效机制建设。派驻法官和司法行政人员要解决乡村群众的矛盾纠纷;诉讼便民联系点是法院与乡村的联络地,主要负责法院与乡村之间的联系,减少群众诉讼成本、提高法院工作效率。联络员角色多样,是矛盾纠纷的发现者、调节者和传达者,在整个诉讼网络建设中有着重要的位置和作用,因此,便民诉讼网络的重点在于联络员。联络员必须在乡村有一定的话语权和威信,能够获得群众的尊重和信任,进而能够化解纠纷,至少能够在纠纷的化解中起到催化剂的作用。

其次,建立矛盾纠纷解决的全面协调机制。乡村治理过程中会出现许多问题,群众的矛盾呈现多样化、复杂化、多发性特征,仅依靠法院来化解纠纷不是最合适最有效的选择。人民法院参与乡村治理,助力乡村振兴的一个重要方面就是要建立纠纷化解的全面协调机制,即建立完善矛盾事前、事中、事后化解各个方面和环节,根据各乡村的地域、环境、乡情、文化、生态等特色,构建人民法院与乡村协同治理机制,通过多种渠道、多元化化解矛盾纠纷,建立以人民法院为抓手,多种社会力量介入的多层次、全方位、立体化的基层法律服务体系,实现法治调解效果最大化目标。

准确把握人民法庭职能定位,充分发挥社会综合治理作用。法庭是人民法院司法的最前沿,要立足审判响应乡村振兴战略,建立与其他社会综合治理主体的常态化联动机制,把人民法庭建设成多元纠纷解决中心、综合服务中心,充分发挥审判职能,积极服务新农村建设。

要紧紧抓住执法办案第一要务,积极探索落实诉调联动、繁简分流机制,切实提高人民法庭审判效果效率。在案件审理前多聘用具备“农村威信”的人介入调解、引入人民调解员或在村内具备一定威信的人参与“民调”,协同地方党委、政府工作人员、到当事人家中进行规劝、协调,充分发挥基层干部、人民调解员等在法庭办案中的重要作用,综合运用调解、仲裁等多种方式和手段解决纠纷;切实改进便民利民诉讼服务,调整和优化法庭设置、加强诉讼服务站建设、加强人民法庭信息化建设,不断适应群众的新需求。通过多渠道、多元化化解纠纷,建立以基层法院为抓手,多种社会力量介入庭前调解、判后服务的多层次、全方位、立体化的基层法律服务体系,打造基层司法前沿阵地,实现调解效果最大化的目标。

做好新形势下涉农民商事案件审判工作。依法妥善审理农村土地流转、特色小镇、乡村旅游、农业科技创新等领域的民商事案件,促进农村一二三产业融合发展,助理乡村供给侧结构性改革。要妥善审理涉及农业土地承包和转包、租赁等流转纠纷,农村承包地、宅基地“三权分置”案件,规范农村土地流转市场秩序,推进土地经营权有序流转。依法惩治生产、销售伪劣种子、化肥、农药等农需产品,销售假冒绿色无公害优质安全品牌农产品等犯罪,维护农产品质量安全和农产品生产流通秩序。依法惩治涉及农村电子商务平台建设、使用引发的物流、仓储、信息系统、网络安全等违法犯罪,降低农村电商平台经营风险。综合运用刑事、民事等制裁措施,加大对虚假商业宣传、破坏电子交易规则的失信行为制裁力度。依法规范涉农金融行为,促进金融服务农村实体经济。依法保护农村金融体制改革,引导更多金融资源配置到乡村经济社会发展的重点领域和薄弱环节,助力实现乡村产业兴旺、农民生活富裕。严厉打击“套路贷”诈骗等犯罪行为,严格依法限制高利贷,加大对变相收取高息行为的审查力度,规范和引导民间借贷健康发展。依法审理休闲农业和乡村旅游服务合同纠纷案件,重点围绕文化旅游名镇、乡村旅游名村建设,健全旅游纠纷快速化解机制,平等保护旅游消费者合法权益,促进休闲农业和乡村旅游业健康快速发展。依法妥善处理相邻权纠纷、侵权损害赔偿、农村建房纠纷、民间借贷纠纷、婚恋彩礼纠纷等乡村美德,注重适用公序良俗和乡规民约,合理把握法律和习俗的适用尺度,推动形成互谅互让、互帮互助、平等协调、和谐共处的文明乡风。

加强审判公开力度,延伸司法服务触角,提升司法公信权威。积极开展巡回法庭审判,将法庭带到农村的田间地头,在田间地头化解矛盾纠纷,维护农村社会稳定,为百姓普及法律知识,利用庭审直播、裁判文书上网等新兴媒体推动审判的全面公开,使普通群众能够参与到诉讼中,自发的关注法院审判进而预判自身行为合法性或指导其日常经济活动。加强审判公开,第一个是加强审判程序的公开,典型的方法是使巡回审判的形式多样化;第二个是加强审判结果的公开,典型的方法是裁判文书及时在网上公开。

在这个信息爆炸的时代,巡回法庭很难在传统的社区环境中对村民“自我教育”产生巨大影响,这意味着乡村司法资源的投入和在乡村社会效益将逐渐变得不平衡。但是,法院程序的公开性对于传播法治精神仍然具有不可估量的价值。在乡村、社区现场审理具有特殊意义的案,即公众舆论特别关注的案件,在很大程度上促进了司法公正,提高权威的重要性和司法公信力。但是,由于重大且影响力广的案件在乡村很少,而且案外人对有价值的案件的关注度不高等因素,决定了将裁判结果在网上公布,使群众能及时在网络上查找到需要的案件信息这一方法更能在乡村起到普法宣传的作用,更能推动乡村法治化的发展。从这个意义上说,加强审判结果的公开性可以使当事方更容易了解多个相似案例的具体结果,可以使群众在案例比较过程中了解案件审理程序和裁判准则,起到普法宣传作用。

法院要充分回应人民群众对法治宣传的需求,根据乡村的实际情况,把法治普及与教育作为参与乡村治理过程的重要支撑点,利用网络和新兴媒体,创新宣传途径。随着改革的深入和互联网的快速发展,人民群众接受新的的渠道呈现出多样化的特点,除了传统的报纸、电视、广播等传统媒体外,微信、微博、抖音等新型网络媒体已经被大众所熟悉和接受,因此,人民法院在助理乡村振兴中也要积极转变思维方式,善于运用新媒体等方式进行法治宣传。

随着社会的发展,农村生活多样化,由此引发的矛盾也变得复杂化,以前的单纯列举法律条文等宣传形式已经不能适应新的农村社会需求,因此,应对宣传的方式和内容进行革新。一是巧用互联网,可以通过拍摄法治抖音短视频、关注法院公众号等形式,使群众在日常生活中就能接触到法律,逐渐培养守法意识;二是巧用广场及大喇叭村民广场等平台,排练法治情景剧、法治戏剧等,让法律知识以群众喜闻乐见的方式进行传播。在宣传内容上要更加注重以下几个方面:一是农民有哪些权利;二时以何种方式维护自己的合法权益;三是常见的纠纷如何化解等。通过宣传方式和宣传内容的革新,实现法治意识的提升和守法意识的增强,逐步提高整个乡村社会的法治水平,打造法治乡村。

乡村法治建设需要各方力量通力合作,形成建设合力。乡村地区发生的纠纷有其特殊性,因此要高度关注“乡土社会”的特殊处理规则,在人民法庭工作中正确处理好调解和判决的关系,最大限度化解矛盾。应加强对人民调解、行政调解的业务指导,积极加强与各主体的协调配合,以预防纠纷、化解矛盾为重点,充分发挥乡村干部、人民调解员、人民陪审员等多方力量作用,提高防范意识,尽力将基层矛盾纠纷化解在萌芽状态,避免设计乡村的简单案件转化为复杂案件,民事纠纷转化为刑事案件;其次,切实做好涉诉信访工作,加强对涉农案件的信访排查力度,建立健全预测、预防和应急处理机制。同时,实行案件信访风险评估机制,在办理涉农案件时,坚持对每一起案件进行信访评估,并根据风险等级制定防范预案,做到层层对应,严格预防。对于涉诉信访工作,也要坚持多方参与,形成化解涉诉信访矛盾合力,提升涉诉信访工作水平;在农业以及乡村交通、环境、市场监管、文化等领域加强与相关行政主管部门的沟通协调,提高司法与行政执法的协同能力。

培育法律人才是人民法院参与乡村治理的重要任务。要把人才培养放在关键位置,不断优化良好的人才发展环境,使乡村真正成为人才聚集的地方。要注重从当地高层次村民,农民工,高学历返乡学生和基层组织中培育优秀的法律人才。一是建立乡村法律人才交流平台,为法律人相互交流提供各种机会。可以定期邀请大学教师,律师和法官来培训法律服务人员,以激发人才的活力的积极性。二是完善乡村人力资源保障机制,改善法律服务人员的待遇,扩大人才发展的途径和前景。三是建立人才引进系统,利用大数据和信息技术进行人力资源管理,建立农村人力资源信息数据库,重点培养热爱农村社会和法律专业知识的有志之士。举行定期或不定期的纠纷解决会议,并进行有关纠纷解决的实践培训,以不断提高法律服务人才的理论与实践结合的能力。

“务农重本,国之大纲”。农业农村农民是我国经济发展的基础,是实现“两个一百年”奋斗目标和人民共同富裕的保障。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出健全自治、法治、德治相结合的“三治合一”乡村治理体系。人民法院作为农村法治保障的根基,是直接接触群众、密切联系群众的“桥头堡”,是化解矛盾、调整利益关系、维护社会公平正义的前沿阵地,要与时俱进,利用司法审判平台,不断创新审判模式,认真研判有关“三农”案件中出现的新情况、新问题,主动服务乡村振兴战略,积极参与乡村治理,推进乡村法治治理体系和能力现代化。

(作者:赵宏伟,系河南省洛宁县人法院审判委员会委员、研究室主任;何冰,系河南省洛宁县人法院研究室科员)

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